喻文光:通过第三方参与立法保障立法的科学性与民主性

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   摘要:为了提高立法的质量,实现制定良法的目标,切实保障立法的科学与民主性,党中央决定探索委托第三方起草法律法规草案,同都要求对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估。一点制度能够缓解科学立法与民主立法的张力,能够落实宪法的基本规定,能够能够包括第三方在内的社会公众从事前、事中、事后全过程参与立法与评估。但委托第三方参与立法与评估都要进一步完善,都要建构相关制度来保障第三方参与立法的专业性、独立性和民主性。

   [关键词]       科学立法;民主立法;第三方参与立法

   [中图分类号] D92                                  [文献标识码] A

   《中共中央关于全面推进依法治国若干重现象图片图片的决定》在深入推进科学立法、民主立法时建议“探索委托第三方起草法律法规草案”,同都要求在立法方面,“要从体制机制和工作守护进程运行上有效避免部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,非要久拖不决。”委托第三方参与立法,是十八届四中全会决定在完善立法体制方面的创新举措,堪称此次决定的一大亮点。作为拓展公民有序参与立法工作的有效途径,其对于推进开门立法,能够科学立法、民主立法和提高立法质量具有重大深远意义。

   科学与民主立法中的第三方

   机会说法治建设是一另有一个 系统工程,这样立法无疑是最基础、最重要的环节,能才能说立法是法治大厦的根基所在,立法构成了法治的起点。“良法是善治以前提”。建设中国特色社会主义法治体系,都要坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,而提高立法质量则是制定良法、完善立法的关键和根本。这样如保提高立法质量,如保判断一项立法活动既符合科学性又符合民主性,有一个 劲是理论界和法律实务界探讨的重大课题。一方面,立法的科学性原因法律体系整体社会形态的理性化,表现为立法人员专业化以及法律法规具体条文的高度技术化。自己面,现代社会利益日趋复杂性,构建多元的利益表达机制机会成为世界各国的普遍作法。非要恪守以民为本、立法为民的理念,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志,才能得到人民拥护,公民才会自觉守法,执法成本才会降低。什么都有有,“良法”都要专家的参与来保障其科学性,同時 也都要广泛的公众参与来保障其民主性。着实 我国《立法法》第五、六条分别对民主立法与科学立法作出了原则性的要求,但目前我国立法实践中普遍占据 着部门利益法律化和地方保护主义等弊端,“关门立法”、“部门立法”现象图片突出,制定的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性和可操作性不强,立法的科学性和民主性这样得到切实保障,原因立法成本低、但执法成本过低。实践中探索的第三方参与立法才能在一定程度上克服上述现象图片。

   立法中的所谓“第三方”,是相对于人大立法机关、主管行政机关而言的,主要包括高校科研机构中的专家学者、律协等法学会组织以及一点专业机构等,其具有知识的专业性、机构的独立性、利益的中立性等社会形态,委托其参与立法调研或立法前评估、法规起草和立法后评估等工作,能才都可以够立法的科学性与民主性。

   实践中,我国传统的立法模式是法律法规起草多由主管的行政机关负责,一点提交人大常委会进行表决。一点作法有一定的优势,能才能发挥主管机关的专业性优势,机会亲戚亲戚我们最为了解所监管的事项。但也占据 一定的现象图片,原因“国家立法部门化,部门立法利益化,部门利益合法化”,为公众所诟病。第一,部门立法机会引发立法腐败。机会主管行政机关仅从自身所监管的事项出发,很少考虑一点部门的权限,所提出的立法草案更多地体现了所许多人部门的利益,甚至受到一点利益集团的游说,暗中夹杂私货,各部门通过立法来争权、扩权、维护部门利益、回避义务,滋生了几滴 的立法腐败。另外各部门仅关注自己的利益,也机会引发“政出多门”、“法出多门”的现象图片,“立法打架”让法律法规先要适用,公众也无所适从。[1]第二,立法过程封闭。着实 《立法法》等法律法规对立法中的公众参与有一定的规定,累似 于,规定了征求意见和立法听证守护进程运行,但公众参与立法的程度很低,有点儿是一点与公众切身利益相关的立法,有一个 劲是法律法规颁布之时,公众才知晓具体内容,造成公众的不理解和抵触,结果使法律法规的实施阻力很大。第三,专业性过低。现代经济社会快速发展,日趋复杂性多样,在环境规制、健康保护、食品安全领域等风险规制领域,无论是立法者还是监管者的知识均无法组阁 立法实践的挑战。机会什么都有有科技风险具有高度不选着性,立法成为“决策于未知”的活动,都要依赖专家学者的专业知识来保障立法的科学性。一点,有时民主性和科学性之间会产生矛盾对立。比如,转基因食品的安全性是一另有一个 民众关注度极高而在科学上争议很大的现象图片。转基因食品算不算安有的是个科学性现象图片,不机会通过民主表决来决定,但机会过分依赖专家意见,采取法子技术专家封闭决策的模式,会原因民众的普遍反对和质疑以及消极对抗。什么都有有,在涉及科技风险的领域,引入第三方参与立法具有重要意义。由第三方在全面考量专家意见的基础上,与公众进行充分的风险交流,通过开放透明的信息沟通机制来帮助公众理解和判断科技风险,同時 以保障民众健康为首要价值追求,通过公开透明的利益表达机制和公众参与机制在立法中兼顾多方的利益诉求,从而缓解立法的民主性与科学性之间的张力,实现立法过程中科学性与民主性的有机统一。

   十八届四中全会决定提出委托第三方起草法律法规草案的方案,即意在通过第三方的专业性、独立性、中立性、公正性,把守立法质量的第一关,切实落实立法的科学、民主性要求。法律法规应最大限度地反映各方的诉求和利益,而有的是为某个部门服务。第三方独立于立法机关、主管行政机关,以相对超脱的姿态超越不同监管部门的固有利益,避免部门利益和地方保护主义法制化,反映各方面利益诉求和不同意见,从源身后提升立法质量。

   第三方参与立法,有点儿是第三方中的专家学者,才能为立法带来多方位的视角,将现实占据 的现象图片反映于立法中,突出起草法规草案的科学性、针对性。第三方“以民间的生存姿态深入参与立法过程”,使人大的立法过程才能尊重民意、顺应民意,充分吸纳社会各界的意见和智慧生活 。有点儿都要强调的是,民主作为两种生活国家治理法子和公民参与政治的法子,是现代国家制度和公民价值观念的重要组成偏离 。现代立法实际上要是民意的表达机制。凡受到某项立法影响的人,应该充分参与到立法的制订过程中来。在宪法层面看来,第三方参与立法正是宪法赋予的民主权利的体现。[2]专家们在起草过程中利用专业知识,全面借鉴国内外经验,机会以访谈、调研、问卷等形式了解普通公众对立法的意见,并邀请公众参与草案的起草过程,无疑能才能充分落实并提升立法的科学性与民主性。

   第三方参与立法的全程性、科学性与民主性

   基于第三方的专业性、中立性和客观性,第三方评估已作为国家治理现代化的两种生活创新法子被运用到实践中。累似 于,今年八月,国务院在对政策落实情况报告进行督查时引入了第三方评估。据悉,中科院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联承担了评估工作。中立超脱的第三方改变了以往上级政府作为第二方评估的利益连带关系以及政府內部自我评价的“报喜不报忧”现象图片,能够监督政策的执行和提升政府公信力。[3]第三方评估的独立性和专业性,为提高政策落实提供了制度性和技术性支撑。但国务院试点的第三方评估仅局限于事后以及对政策落实的评估。此次四中全会决定将第三方参与引入立法环节,一点扩展到事前的立法评估和事中的委托起草法律法规草案。实际上,第三方参与起草法律法规草案已在一点地方进行了试点。累似 于,为了克服立法身后的“部门利益扩张”,广东省人大常委会每年根据年度立法计划,将专业性强、群众关注度高的法规项目统筹安排委托给9个地方立法基地。该省人大常委会2013年、2014年委托第三方起草法规草案共7项,占两年立法工作计划法规项目的21%。[4]重庆、上海、宁波等地也将立法项目委托专家学者或科研院所或律师起草;一点地方甚至公开招标通过政府购买服务的法子来委托第三方起草法律法规草案。与此同時 ,一点地方人大也现在开始探索立法前以及立法后评估等制度。累似 于,北京市曾在2010年委托第三方对《北京市实施动物防疫法法子》进行立法后评估。

   总体而言,目前实践中第三方参与立法的试点主要集中在民生和环保领域。第三方参与立法取得了一定的效果,获得了不少积极评价,累似 于许多人认为这是“立法走向民间的创新”,让亲戚亲戚我们“从法律的起点看过了民意、从公权力的源头看过了民主”。[5]但实践中的第三方参与立法也占据 一点现象图片。

   首先,第三方参与立法这样制度化、常态化和法律化,这样作为一项法定制定规定在相关法律中,一点第三方的参与只局限于某一另有一个 环节,累似 于只试点委托第三方起草法案,这样使第三方从事前、事中、事后全过程参与立法。而有的地方只注重立法前评估,有的则只强调立法后评估,但第三方参与立法前评估和立法后评估才能发挥全版不同的作用,非要互相取代。立法前评估重在评估立法的必要性、合法性、协调性和可操作性,通过第三方客观中立地评估立法对经济、社会和环境的实际影响,来决定算不算立法,从而实现立法资源公平和有效的配置数率。而立法后的第三方评估则是在法律法规实施后,由第三方按照规定的守护进程运行和标准,运用科学的法子和技术,尤其是成本收益分析法子,对立法的实施效果、占据 现象图片等进行调查评估,提出完善建议。[6]立法前和立法后评估是提高立法质量的重要法子,世界各国都高度重视。累似 于,美国在白宫管理与预算办公室(OMB)下专门设立信息和规制事务办公室(OIRA),负责运用成本收益分析法子来审查行政规章,并提交规制影响分析报告,对规制成本和社会收益不成比例的规章,该机构能才能直接改变,或要求行政机关重新修改,机会劝说行政机关停止制定该规章。此次《决定》这样提及立法后评估,忽略了立法后评估对于提高立法质量的重大作用,未从第三方参与立法的全程性来发挥其功能,颇为遗憾。[7]

   其次,参与到立法中的第三方暂且纯天然具有抗腐蚀性,要是必然是客观中立的代名词。机会不对第三方进行有效监督,其也很机会被利益集团俘获,成为特定利益集团的代言人,立法的公正性和民主性无法保证。

   再次,具有专业优势的第三方在立法时若不进行充分的立法调研,面向真实的现实世界,不利用专家联系公众的优势,广泛吸取各方意见,闭门造车,则其起草的相关草案会脱离实践,太过理想化或太超前,从而不具有可操作性。累似 于,重庆市人大委托某律师事务所起草的《重庆市物业管理条例》(草案)就因上述现象图片而无法采用,在两种生活程度上浪费了立法资源。[8]一点,第三方参与立法在提高科学性的同時 都要要强调其民主性,第三方立法也都要注重民主守护进程运行,召开听证会、畅通公众参与途径,在充分听取民意,代表民意,凝聚社会共识的基础上,做到科学立法和民主立法的辩证统一,在科学和公众参与之间达成两种生活平衡。

由此可见,第三方参与立法,都要在强调其参与的全程性基础上,破除对第三方独立性的假设和臆想,都要强调第三方参与立法活动两种生活的科学性和民主性,切实保障第三方立法中的公众参与,才能避免立法的公正性被利益交换所替代,立法的民主性被所谓的专家代表所蚕食。为此,都要对第三方参与立法的实践从制度化和法律化的高度予以规范。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 理论法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/84873.html 文章来源:《行政管理改革》2015年第2期