去年底，海南省委、省政府打出了一記“重拳”——實行新的市縣發展綜合考評辦法，取消全省19個市縣中12個市縣的GDP、工業增加值、固定資產投資的考核，將生態環境保護作為負面扣分和一票否決事項，旨在從改變考核“指揮棒”出發，切實推動全省經濟高質量發展。

今年4月23日，海南省發布《關于進一步穩定房地產市場的通知》，實施全域限購。

《瞭望》新聞周刊記者在海南多個市縣調查發現，盡管新考核在引導市縣擺脫房地產依賴、調整產業結構、培育新業態方面產生實效。但一些長期依賴賣地賣房創收的市縣，在全島限購、嚴格限貸和限制轉讓大背景下，也暴露出能力短板，面臨財稅收入嚴重下滑、民生壓力驟增、新業態培育乏力等諸多問題，轉型陣痛短時難消。

斬斷房地產依賴帶來新壓力

考核猶如指揮棒，直接影響市縣主官的政績觀。

“以往考核GDP、固定資產投資的時候，縣里只要賣幾塊地、上幾個房地產項目就能完成任務。”在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時，臨高縣委副書記、縣長曹文坦承。

長期以來，海南經濟“一房獨大”，省級財稅來源中，房地產業占比近50%，一些市縣占比更高。比如，萬寧60%以上的稅收來自房地產業，臨高占70%，陵水達到85%。

盡管賣地蓋房很容易完成考核，但頭腦清醒者均能認識到，靠房地產業完成經濟發展指標將是一條惡性循環的“死路”。而取消GDP、工業增加值、固定資產投資考核，有助于市縣擺脫這一“魔咒”。

曹文說，他非常理解和支持省委、省政府“壯士斷腕”斬斷房地產依賴的決心，靠房地產總有一天要出問題。

過去一些年里，也有一些市縣在賣地和環保之間“糾結”前行。保亭黎族苗族自治縣縣委書記王昱正說，保亭地處中部山區，可利用土地資源十分有限，縣里深知發展房地產業不可持續，但為了年底考核排名不墊底，也不得不賣地蓋房。

“賣地勢必要砍伐林木，這常常令縣里矛盾糾結。”王昱正說，“新考核辦法減少了市縣追求發展速度的壓力，將市縣從‘唯GDP論英雄’的緊箍咒中解放出來，并將這部分壓力轉化為加強生態環境保護的動力。”

不少受訪的市縣主要負責人均認為，新考核辦法充分體現了省委、省政府堅決貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央關于生態文明建設戰略部署的信心和決心，是推動縣域經濟綠色、創新、協調發展的有效舉措。

“新考核倒逼政府更加清醒、理性、科學地謀劃產業發展路徑，更加穩妥、有效地利用各自的獨特資源。”陵水黎族自治縣發改委主任王祺霖說。

然而，各市縣盡管十分贊同和理解新考核辦法的立意和初衷，但斬斷房地產依賴，“立竿見影”的卻是房地產業投資、銷售大幅下滑對財稅收入的嚴重影響。

海南省統計局統計顯示，今年上半年，全省房屋銷售面積和銷售額分別下降27.1%和7.4%，房地產開發投資下降7.8%，全省16個市縣房地產投資同比下降，房屋銷售面積同比下降的則多達17個市縣。財政收入方面，上半年已有11個市縣出現下降，降幅較大的有：白沙黎族自治縣下降89.5%、東方市下降79.6%、澄邁縣下降67.6%、陵水黎族自治縣下降36.3%、海口市下降29.7%。

海南省政府主要負責人在7月中旬召開的七屆省政府第二次全會上指出，全域限購之后，海南財政增收缺少有力支撐、壓力增大。

而新考核對各市縣經濟發展質量、環境保護、扶貧成效、公共服務等方面提出了更新更高更具體的要求，完成新考核指標，全都需要真金白銀的投入。

“要提高發展質量，就必須大力調整產業結構，尋找新的發展動力;考核居民收入，必須發展農林漁，增加就業崗位;考核環境保護，就必須花大筆經費建設環保基礎設施;考核教育均衡發展等公共服務，還是要花錢……”曹文說。

各市縣主要負責人均表示，上半年還能靠房地產的余溫維持，預計從今年下半年起，市縣財稅收入將下滑嚴重。一旦財政收入出現增長停滯或負增長，民生的壓力就將驟然加重。

特別是精準脫貧等任務當前，一些市縣既面臨脫貧摘帽的壓力，又需要在環保、教育、醫療等社會公共服務領域投入大量經費。

“無米下鍋的情況下，縣里只好根據輕重緩急逐步推進民生項目了。”曹文無奈地說。

培育新業態暴露出能力短板

按照新考核辦法和經濟高質量發展要求，市縣經濟顯然需要保持一定速度的增長，才能有效滿足社會事業發展需要。在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時，部分市縣主要負責人表示，當務之急，各市縣需盡快降低房地產依賴帶來的沖擊，打好資源牌，轉型到中央要求海南著力發展的旅游業、現代服務業、高新技術產業等業態中來，找到適合自身的產業發展突破口。

一些市縣在痛定思痛，結合縣域資源稟賦深入思考、認真謀劃。

陵水從春節前就開始謀劃產業轉型規劃。6月經專家評審通過了“產業轉型升級發展專項規劃(2018-2022)”，將高端房地產業從原先的六大產業規劃中“剔除”，重點發展旅游業和熱帶特色高效農業。目前，中電科3個海洋信息產業基地之一已在陵水初步建成，富力海洋主題公園計劃年底開業，縣里還在配合省里謀劃“國際教育島”建設等。

新考核辦法讓保亭黎族苗族自治縣進一步堅定了2014年以來的產業定位：國際熱帶山地旅游和熱帶特色農業，與三亞的濱海旅游進行互補。“現在可以集中精力做這些事了”。王昱正說。

近幾年來，保亭不斷壓縮房地產業發展空間，成功勸導四五家企業從房地產項目轉為旅游項目。保亭神玉島文化旅游度假區前任老板曾從縣里獲得了50畝建設用地，準備發展旅游地產。新合伙人認可縣委縣政府的勸導，認為建房子是一錘子買賣，無法形成產業，而且會破壞生態環境，因此及時轉變了發展模式。

臨高縣深入研究中央12號文件對海南的發展定位，圍繞重大項目服務保障基地建設，力爭儋州機場和飛機維修項目選址臨高縣加來鎮，同時爭取策劃一些大型文旅項目。

然而，冰凍三尺非一日之寒。盡管海南各市縣正以新考核辦法為指揮棒，努力調整工作思路，但新的產業并不容易培育。當記者詢問，結合海南自貿區(港)建設和新考核辦法要求，市縣正在著力吸引、培育哪些重大項目時，各市縣普遍感到困難重重、缺乏抓手、培育乏力。

有的市縣面臨債務壓力。曹文說，臨高存在46億元巨額歷史債務，綜合債務率達到紅線，是國務院發出預警的海南兩個市縣之一。近幾年來，臨高主要依靠土地財政和房地產稅收逐步償還歷史債務，如今切斷房地產這一主要財稅來源，便沒有新增財力去償還歷史債務，成為臨高發展的重大掣肘。

有的市縣資源短缺。地方發展離不開項目拉動，吸引項目需要土地，而一些沿海市縣土地已經賣光，建設用地指標“倒掛”，發展空間和資源嚴重受限。

萬寧市委書記張美文透露，省里給萬寧的建設用地指標到2020年是209平方公里，但萬寧目前已經賣出去229平方公里，不僅已經無地可賣、可用，還缺口20平方公里。與萬寧相鄰的陵水同樣存在建設用地指標“倒掛”的問題。

各市縣正在著力推進的仍是些地方化的老項目。比如，萬寧正全力建設檳榔產業城，力求做好檳榔深加工;保亭全力建設美麗鄉村;臨高正忙著脫貧摘帽，準備發展的濱海文旅項目在省內也并不具備優勢……

“現在是真正考驗市縣領導干部的時候了。”海南省政府研究室一位官員對本刊記者說，以前大家都當“賣地書記”“賣房書記”，現在需要各市縣真正抓新產業、新項目，很多人暴露出了能力短板。

縮短轉型陣痛期還需統籌施策

斷舊容易育新難。接受《瞭望》新聞周刊記者采訪的有關人士認為，“路徑選擇必然要面臨陣痛”，但“長痛不如短痛”“影響是暫時的”。他們同時也坦承，新產業、新動能的培育不是容易的事，現有的新產業、新動能規模較小，對經濟發展的支撐力還不夠，短期內尚不能填補房地產調控留下的空缺。建議加強統籌，盡可能縮短轉型陣痛期，使2018年真正成為海南摒棄土地財政、走向高質量發展的重要歷史轉折點。

首先，利用好中央支持海南全島建設自由貿易試驗區和支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港的決定，加快推進一批全面深化改革開放的先導性項目。比如盡快放大離島免稅政策效應，實現離島旅客全覆蓋等。張美文說，“自貿區(港)建設舉措應長短、快慢結合，應該把離島免稅政策盡快實施到位，大幅提高免稅品范圍、數量和限額，實實在在拉動經濟增長。”

其次，加強對土地、林地、項目等統籌。在“多規合一”中，既做好生態紅線劃定工作，又預留好當前和今后建設用地的空間和指標，不至于因建設用地缺乏而無法招商或招了商落不了地，錯失發展機遇。

倍加珍惜稀缺的海島土地資源。對于已經賣出去的土地，各市縣應引導房地產企業高效利用，積極發展高端房地產業，將房地產業與旅游、健康養生、現代服務業結合起來，打造引領未來生活方式的高端社區，而不是簡單地蓋房子賣房子。

第三，進一步細化完善考核辦法。緊緊圍繞4月13日習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上重要講話和中央12號文件精神的要求，與自貿區(港)建設目標緊密結合，深度融合，以新考核辦法加快推進自貿區(港)建設。如2020年需要完成的全面小康、自貿區建設取得重要進展等幾項硬性任務，新考核辦法目前還未體現。

同時，提高政府服務能力，改善營商環境。盡快幫助“百日大招商(項目)”以來成功簽約的60余個項目，包括中遠海運、中旅、招商局集團等一批央企，阿里巴巴、騰訊、長隆等行業龍頭企業的項目盡快落地，實實在在形成新發展動能，以對全省經濟發展產生輻射帶動作用。

原標題：海南斬斷地產依賴之后

來源：《瞭望》新聞周刊 柳昌林 趙葉蘋